Les négociations internationales

La problématique du changement climatique prend réellement sa place au sein de l’Agenda politique international au début des années 1990. En 1988 est créé le Groupe d’Experts Intergouvernemental sur l’évolution de Climat (GIEC) par le Programme des Nations Unies pour l’Environnement et l’Organisation Météorologique Mondiale, suite à une demande du G7 (le groupe des 7 pays les plus industrialisés). Le mandat du GIEC est de présenter de façon neutre et indépendante des évaluations détaillées de l’état des connaissances scientifiques, techniques et socio-économiques sur les changements climatiques et de présenter et analyser leurs causes, leurs répercussions potentielles et les stratégies pour y faire face. Depuis 1992 (voir ci-dessous), le GIEC doit fournir à la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) des informations scientifiques «rigoureuses et équilibrées» indépendantes pour éclairer les décideurs politiques au niveau mondial. Un premier rapport global a été publié en 1990, suivi de 4 autres dont le dernier a été publié en 2013-2014.

La CCNUCC a été créée en 1992 à l’occasion du troisième Sommet de la Terre à Rio, et est entrée en vigueur en 1994. Elle constitue le cadre principal de coopération internationale dans la lutte contre le changement climatique. Chaque année, depuis 1995, les Parties (les États signataires de la convention, ainsi que l’Union Européenne qui agit en tant que Partie contractante au nom de ses pays membres) se réunissent annuellement lors des conférences des Parties (COP) et des sessions intermédiaires qui les précédent, afin de « négocier » les mesures à mettre en place.

Deux accords majeurs ont découlé de ce processus :
  • Le protocole de Kyoto, adopté lors de la COP3, à Kyoto, en 1997 et entré en vigueur en 2005, après sa ratification par la Russie. Ce Protocole visait à contraindre les pays industrialisés (soit les 40 pays de l’Annexe 1 de la CCNUCC) à réduire leurs émissions de GES, avec une première période d’engagement s’étalant de 2008 à 2012. Les marchés du carbone découlent directement de ce protocole, et de nouveaux accords étaient alors attendus pour la période 2013 à 2020.
  • L'Accord de Paris, adopté lors de la COP21 à Paris et entré en vigueur moins d'un an après, le 4 novembre 2016, qui vise à encadrer le régime climatique international post 2020.
  • Fruit des négociations menées sous l’égide de la CCNUCC depuis plus de 20 ans, l’Accord de Paris représente à bien des égards un tournant majeur de l’action climatique internationale. Un retour en arrière nous permet de bien comprendre le contexte et sa place historique dans le paysage des négociations climat. La 15ème session de la Conférence des Parties (COP15) tenue à Copenhague (Danemark) en 2009, a marqué l’échec des négociations sur la seconde période d’engagement du protocole de Kyoto (2013-2020). Lors de la COP17, en 2011, à Durban (Afrique du Sud), le groupe de travail spécial sur la Plateforme de Durban pour une action renforcée (ADP) est créé, avec pour but de « lancer un processus en vue d’élaborer […] un texte convenu d’un commun accord ayant valeur juridique, applicable à toutes les Parties », devant être adopté en 2015 pour une entrée en vigueur en 2020. Le programme de travail de l’ADP est adopté lors de la COP18 à Doha en 2012.

    Lors de la COP19 de Varsovie (Pologne) en 2013, les Parties s’entendent pour que leur participation au nouvel accord prenne la forme d’engagements autodéterminés par chaque pays prenant en compte les réalités nationales de chacun. La grande nouveauté du processus est que, désormais, toutes les Parties doivent s’engager sans distinction. En revanche, l’esprit initial du principe de « responsabilité partagée mais différenciée » de la CCNUCC est toujours présent, et la hauteur des engagements est clairement conditionnée par les responsabilités historiques dans les émissions de GES et par les besoins en termes de développement pour les pays non industrialisés. Ces engagements doivent être consignés au sein d’un document cadre, appelé Contribution Prévue Déterminée au niveau National (CPDN), et devaient être déposés auprès du Secrétariat de la CCNUCC en 2015 en amont de la COP21. Sur les 196 Parties à la CCNUCC 1, 187 2 avaient ainsi déposé leur CPDN au 22 décembre 2015, représentant plus de 97% de la population mondiale et plus de 94% des émissions totale de GES 3.

    Une approche intégrée de l’action climatique

    L’Accord de Paris et sa Décision 1/CP.21 visant à l’opérationnaliser ont posé les bases d’une nouvelle organisation mondiale dans la lutte contre le changement climatique à travers la mise en place :
  • d’une ambition transparente qui engage l’ensemble des Parties à travers les CPDN ;
  • d’une prise en compte de l’adaptation et de l’atténuation dans une approche inclusive, avec l’objectif de contenir l’élévation moyenne des températures nettement en dessous des 2°C d’ici 2100 par rapport aux niveaux préindustriels et de poursuivre l’action pour la limiter à 1,5°C ;
  • de la mobilisation de ressources financières adéquates et additionnelles, en complément d’actions de transferts de technologies et de renforcement des capacités. Notons que, depuis Copenhague en 2009, les pays industrialisés se sont engagés à mobiliser annuellement, à partir de 2020, 100 milliards USD par an pour financer des projets en lien avec la lutte contre les changements climatiques dans les pays en développement. Ce montant constitue désormais un seuil plancher et, d’ici 2025, un nouvel objectif à la hausse devra être fixé (à noter que ce montant, qui pourrait apparaître comme important, est très largement inférieur aux besoins en financement d’adaptation des pays en développement qui sont les principales victimes des effets des changements climatiques alors qu’ils ont peu contribué aux émissions mondiales) ;
  • d’une implication renforcée et durable de l’ensemble des parties prenantes, en particulier des acteurs non-étatiques (collectivités territoriales, société civile, universités, etc.).
  • L’ensemble est soutenu par des dispositifs et des outils de mise en œuvre et de suivi dont un cadre global pour la mesure, la notification et la vérification des actions (on parle de MNV en français et de MRV, Measurement, Reporting and Verification en anglais). Ce cadre de transparence renforcé 4 doit permettre d’évaluer les engagements et efforts de l’ensemble des Parties dans le cadre de la mise en œuvre de l’Accord de Paris.

    L’Accord de Paris réaffirme également la priorité du développement dans la mise en place de mesures nécessaires pour atténuer les changements climatiques, notamment à travers deux points précis : l’accès universel à l’énergie, en particulier en Afrique (préambule de la Décision 1/CP.21) par le déploiement d’énergies renouvelables ; et la sécurité alimentaire qui est reconnue comme « priorité fondamentale » dans le préambule de l’Accord. En tant que prisme global de mise en œuvre, l’article 2 de l’Accord de Paris prévoit également que la mise en œuvre de l’Accord soit poursuivie dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté. 5

    Dans les suites directes de l’entrée en vigueur l’Accord de Paris, la COP22 organisée en novembre 2016 à Marrakech (Maroc) devait être la « COP de l’action ». Au-delà des avancées techniques, la COP22 a notamment permis l’adoption de deux déclarations : la « Proclamation de Marrakech pour l'Action en faveur de notre climat et du développement durable », et le « Partenariat de Marrakech pour l'action mondiale en faveur du climat » qui associe la société civile à la mise en œuvre. La COP23, sous présidence Fidjienne qui s’est déroulée à Bonn (Allemagne) en novembre 2017, était perçue comme une COP de transition vers la COP24, organisée en décembre 2018 à Katowice en Pologne. Cette dernière, a permis d’adopter certaines des règles d’opérationnalisation de l’Accord de Paris Mais, de nombreuses questions restent cependant en suspens concernant notamment l’insuffisance de l’ambition des engagements d’atténuation mais aussi sur les autres composantes clés telles que l’adaptation, les pertes et préjudices, les questions relatives à la transparence, le financement, le renforcement de capacités, ou encore les mécanismes de coopération.

    Si les avancées de l’Accord de Paris sont significatives, un certain nombre de défis majeurs restent ainsi posés, au premier rang duquel figure le déficit d’ambition. Rappelons que le niveau d’ambition global est défini par l’addition de l’ensemble des engagements contenus dans les CPDN. Notons également que celles-ci sont devenues, depuis l’entrée en vigueur de l’Accord, et pour les Parties l’ayant ratifié, des Contributions Déterminées au niveau national (CDN). En d’autres termes, il s’agit non plus d’engagements prévisionnels mais d’objectifs concrets sur lesquels les pays se sont engagés. Chacun comprendra que la question du suivi et du respect de la mise en œuvre se pose au même titre que celle de la nécessité d’augmenter l’ambition collective.

    En effet, l’ensemble des études scientifiques s’accorde unanimement sur le fait qu’il existe un écart significatif entre les engagements CPDN/CDN et les objectifs fixés dans l’Accord de Paris. L‘Emissions Gap Report’ du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) soulignait ainsi, qu’à l’horizon 2030, un tiers seulement des réductions d’émissions de GES nécessaires pour atteindre l’objectif des 2°C était couvert par les CPDN/CDN (et ce, en supposant que l’ensemble des engagements soit tenu) 6. En parallèle, les émissions de GES ne cessent d’augmenter dans presque tous les pays et l’excédent d’émissions annuel pourrait atteindre en 2025, 11 à 14 GtCO2e comparé à un scénario de réchauffement de 2°C, 14 à 17GtCO2e pour un scénario 1,5°C selon Climate Action Tracker (figure ci-dessous). A l’horizon 2100, une hausse des températures d’au moins 3°C pourrait avoir lieu en l’absence d’une action renforcée. 7

    Au-delà de ce déficit d’ambition, l’absence de mécanismes permettant d’exercer une contrainte réelle sur les Parties, le manque de mesures concrètes pour s’assurer de la réalité des moyens de mise en œuvre qui seront mis à la disposition des pays en développement, ou encore le manque de prévisibilité du financement, figurent également parmi les principales interrogations quant au régime climatique international post-2020.

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