Fondements de la solidarité internationale sur l’action climatique

Responsabilités historiques et vulnérabilités au changement climatique

Jusqu’aux chocs pétroliers des années 1970, les émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) provenaient majoritairement de la consommation énergétique (essentiellement charbon, pétrole et gaz) des membres de l’Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE) qui regroupe 36 pays développés d’Amérique du Nord, d’Océanie, d’Europe et d’Asie du Nord Est. En 1973, avant le premier choc pétrolier, l’OCDE représentait plus de 60 % de la consommation d’énergie finale au niveau mondial et près des deux tiers des émissions de CO2 liées au secteur énergie. La part de l’OCDE dans les consommations d’énergie et des émissions mondiales de CO2 a, depuis, diminué (malgré une croissance en terme absolu) en parallèle à l’émergence économique rapide d’un certain nombre de pays, notamment en Asie (la Chine mais aussi l’Indonésie, le Vietnam, la Thaïlande, Singapour ou encore la Malaisie, appelés NPIA - nouveaux pays industrialisés d’Asie).

Evolution des émissions de CO2 liées au secteur énergie depuis 1971 1
Répartition régionale des consommations d’énergie finale et des émissions de CO2 liées au secteur énergie en 1973 et 2015 2

Depuis le milieu des années 2000 (et même depuis les années 1990 si l’on tient compte de l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie – UCATF ou LULUCF – Land Use, Land Use Change and Forestry en anglais) les pays (ou Parties) visés à l’Annexe I (qui regroupe globalement et à quelques exceptions près les pays OCDE) de la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) émettent, dans l’ensemble, moins de GES que les Pays ou Parties non Annexe I, avec un écart qui tend à se creuser rapidement (la part des pays OCDE dans les émissions globales de CO2 liées à l’énergie pourrait être réduite à moins de 25% d’ici 2040).

Emissions de GES Parties Annexe I vs Parties non Annexe I, 1970-20083
Emissions de CO2 par régions en 2040 (projections Agence Internationale de l’Energie selon différents scénarios) 4

Cette réalité plaide indéniablement pour une action renforcée de l’ensemble des pays, qu’ils soient OCDE ou non OCDE en matière d’atténuation, c’est-à-dire de diminution des émissions de gaz à effet de serre. Pour autant, plusieurs faits doivent être soulignés pour contextualiser les responsabilités historiques et les enjeux d’aujourd’hui.

Premièrement, les pays non-OCDE représentent une immense majorité de la population mondiale (plus de 6 milliards d’individus) et absorbent l’essentiel de la croissance démographique. Les émissions par habitant y sont d’ailleurs, en moyenne, largement inférieures à celles des pays industrialisés, alors que les besoins en matière de développement socioéconomiques restent considérables.

Emissions en tCO2 par habitant. Pays développés versus pays en développement. 1965-20175

En outre, si on considère la durée de vie assez longue des GES dans l’atmosphère (une centaine d’années pour le CO2), il est important de prendre en compte l’historique des émissions.

Emissions cumulées d’équivalent CO2 1800-2010 6

A cet égard, la part des Parties visées à l’Annexe I de la CCNUCC reste prépondérante lorsque l’on cumule l’ensemble des émissions de GES depuis la révolution industrielle (les données s’arrêtent en 2010, des graphiques plus récents n’étant pas disponibles au moment de l’écriture de cette analyse).

Emissions cumulées GES Kyoto par pays depuis 1850 7

Il semble ainsi logique que les pays industrialisés s’engagent non seulement à atténuer leurs propres émissions mais également à appuyer les pays les plus vulnérables qui sont également ceux qui ont peu contribué aux émissions afin qu’ils puissent faire face au changement climatique. Cela est d’autant plus crucial que les pays en développement (notamment d’Afrique du Nord et Subsaharienne, du Moyen Orient et d’Asie du Sud-Est) restent les plus vulnérables aux impacts de ce phénomène, qu’il s’agisse de la montée du niveau des eaux, des événements climatiques extrêmes, des sécheresses et inondations, du réchauffement des températures, etc.

Niveaux de réchauffements observés et projetés sur la période 1900 - 2100 8
Changements des précipitations d’ici la fin du siècle (en « pouce » d’eau liquide par an) 9
Evolution en pourcentage de la population exposée aux inondations en cas de réchauffement de plus 4°C (par pays) 10
Risques de sécheresses en Afrique et Moyen Orient 11
Vulnérabilités des deltas au changement climatique 12
Points chauds du changement climatique dans le monde (multi-indicateurs) 13

Intégrer ces réalités dans les négociations internationales : les responsabilités partagées mais différenciées

L’Accord de Paris sur le Climat reconnait la priorité au développement et met en avant la nécessité, pour les pays industrialisés, d’apporter un soutien aux pays en développement, qu’il soit lié au financement, au transfert de technologie ou au renforcement des compétences. Pour ces derniers et au regard de la croissance rapide de leurs émissions, les politiques de développement et d’adaptation doivent être, dès que possible, sobres en carbone. L’objectif est en effet de prendre en compte au mieux les potentiels co-bénéfices en termes d’atténuation, notamment dans les domaines de l’agriculture, de l’énergie ou encore du bâtiment, des villes et des territoires.

Historiquement la différenciation entre pays industrialisés et pays en développement est au cœur des négociations internationales.

Dès le début des années 1960, le principe d’un traitement différencié figure au cœur des revendications des pays en développement dans les négociations internationales, notamment lors la première Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) tenue en 1964 14. Cette différenciation d’obligations, tenant compte des spécificités des pays regroupés à l’époque sous la dénomination « tiers-monde », entre alors dans le système commercial multilatéral (dans le cadre du General Agreement on Tarifs and Trade - GATT) sous le nom de traitement différencié et plus favorable.

Le Sommet de la Terre, à Rio en 1992, aboutit à la Déclaration de Rio sur l’Environnement et le Développement qui fournit un cadre conceptuel prenant en compte l’équité et la dimension temporelle dans la réponse aux défis environnementaux. Parmi les grands principes devant permettre de faciliter la mise en œuvre du développement durable figurent notamment les principes de prévention et de précaution, du pollueur payeur, de bon voisinage et de coopération internationale et des responsabilités communes mais différenciées.

Lors de cette même conférence est créée la CCNUCC, jetant ainsi les bases du régime international sur l’action climatique. Les responsabilités communes mais différenciées constituent un des principes fondateurs de la Convention, tel que mentionné dans son préambule où il est souligné que « les changements du climat de la planète et leurs effets néfastes sont un sujet de préoccupation pour l’humanité tout entière » mais que « la majeure partie des gaz à effet de serre émis dans le monde par le passé et à l’heure actuelle tirent leur origine des pays développés ». Ce même préambule insiste sur le fait que « les émissions par habitant dans les pays en développement sont encore relativement faibles » et que « la croissance économique durable et l’éradication de la pauvreté » restent des besoins prioritaires. En conséquence, les pays en développement ne peuvent être assujettis aux mêmes normes que les pays industrialisés et doivent pouvoir accroître leurs émissions afin de répondre à leur besoins sociaux et de développement.

L’article 3 de la CCNUCC mentionne par ailleurs qu’il « incombe aux Parties de préserver le système climatique dans l’intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l’équité et en fonction de leurs responsabilités communes mais différenciées et de leurs capacités respectives. Il appartient, en conséquence, aux pays développés Parties d’être à l’avant-garde de la lutte contre les changements climatiques et leurs effets néfastes ». Reflet de cette distinction, les Etats Signataires de la CCNUCC (les Parties) sont divisés en deux groupes : les pays industrialisés ou en transition vers une économie de marché (Annexe I) et le groupe des pays non développés (pays non Annexe I). 15

Le Protocole de Kyoto, adopté lors de la troisième conférence des Parties (CdP3 ou Conference of the Parties en anglais COP3) en 1997 et entré en vigueur en 2005, reflète également ce principe fondateur. Pour la première période d’engagement (2008-2012), seuls les pays de l’Annexe I sont ainsi contraints de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre (de 5 % par rapport à l’année de référence 1990). Les pays développés listés dans l’Annexe doivent également soutenir les Parties non Annexe I à travers un soutien financier et le transfert de capacités et de technologies ; une obligation non partagée par les économies en transition (visées à l’Annexe I mais pas à l’Annexe II). 16

Les négociations pour la période post-Kyoto se font alors à travers deux processus parallèles, le Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol (processus AWG-KP) mis en place à Montréal en 2005 et le Ad-Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention (AWG-LCA), processus associé au plan d’action de Bali adopté en 2007. Ce dernier rappelle le principe des responsabilités communes mais différenciées, tout en envisageant des engagements d’atténuation pour les pays développés mais également des actions à mettre en œuvre par les pays en développement.

Avec l’émergence rapide de certaines économies, des tensions apparaissent cependant entre pays développés et pays en développement autour du principe d’engagements différenciés. Alors que les Parties non-Annexe I, pris dans leur ensemble émettent, depuis les années 2000, plus que les Parties visées à l’Annexe I, ces dernières, en premier lieu les Etats-Unis, réclament que les Parties non-Annexe I s’engagent elles aussi à réduire leurs émissions. Ces tensions expliquent en partie l’échec des négociations pour la seconde période d’engagement du protocole de Kyoto (qui devait couvrir la période 2013-2020) lors de la Conférence de Copenhague tenue en 2009 (COP15). Chacun se souviendra que cette conférence n’avait abouti qu’à un engagement politique, non contraignant.

Il était alors devenu crucial d’engager un nouveau processus sous l’égide de la CCNUCC, respectant le principe des responsabilités partagées mais différenciées mais également permettant d’engager l’ensemble des Parties. Lors de la COP17, en 2011 à Durban (Afrique du Sud), le groupe de travail spécial sur la Plateforme de Durban pour une action renforcée (ADP) est créé. Son mandat est de « lancer un processus en vue d’élaborer […] un texte convenu d’un commun accord ayant valeur juridique, applicable à toutes les Parties », devant être adopté en 2015 et entrer en vigueur en 2020. Ce mandat est décliné en deux « secteurs d’activités » :

  • Le Secteur d’activité 1 (SA1)[1], visant à l’adoption du nouveau texte applicable à l’ensemble des Parties dès 2015 et devant entrer en vigueur d’ici 2020, et
  • Le Secteur d’activité 2 (SA2)[2], visant au rehaussement de l’ambition des Parties en matière d’atténuation avant 2020.

Lors de la COP19 de Varsovie (Pologne) en 2013, les Parties s’entendent pour que leur participation au nouvel accord prenne la forme d’engagements autodéterminés tenant compte de leurs réalités nationales. Ces engagements doivent être consignés au sein d’un document cadre, appelé Contribution Prévue Déterminée au niveau National (CPDN), à déposer auprès du Secrétariat de la CCNUCC 17 en 2015 en amont de la COP21. Sur les 196 Parties à la CCNUCC , 187 18 avaient ainsi déposé leur CPDN au 22 décembre 2015, représentant plus de 97 % de la population mondiale et plus de 94 % des émissions mondiales des GES 19 . Cette approche ascendante a joué un rôle crucial dans l’adoption de l’Accord de Paris. Elle a également permis à chaque Partie de moduler ses engagements en matière climatique en fonction de ses réalités nationales.

L’Accord de Paris et la Décision 1/CP.21 visant à l’opérationnaliser ont par la suite posé les bases d’une nouvelle organisation mondiale dans la lutte contre le changement climatique. L’adaptation et l’atténuation sont prises en compte dans une approche inclusive, et la nécessaire mobilisation de ressources financières, en complément d’actions de transferts de technologies et de renforcement des capacités, est clairement mise en avant. Notons que, depuis Copenhague en 2009, les pays industrialisés se sont engagés à mobiliser annuellement, à partir de 2020, 100 milliards USD par an pour financer des projets en lien avec la lutte contre les changements climatiques dans les pays en développement.

L’Accord de Paris réaffirme également la priorité du développement à travers deux points précis : l’accès universel à l’énergie, en particulier en Afrique (préambule de la Décision 1/CP.21) par le déploiement d’énergies renouvelables ; et la sécurité alimentaire qui est reconnue comme « priorité fondamentale » dans le préambule de l’Accord. En tant que prisme global de mise en œuvre, l’article 2 de l’Accord de Paris prévoit également que la mise en œuvre de l’Accord soit poursuivie dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté. 20

Au 5 Octobre 2016, 191 Parties sur les 197 à la CCNUCC avaient signé l’accord de Paris, et 72 Parties représentant 56,75 % du total des émissions mondiales de GES 21 avaient déposé leur instrument de ratification, d’adhésion, d’acceptation ou d’approbation auprès du Secrétariat de la CCNUCC. L’entrée en vigueur de l’Accord, conditionnée à sa ratification par au minimum 55 Parties représentant à minima 55 % des émissions globales à effet de serre, devenait ainsi effective le 4 novembre 2016 , soit moins d’une année après son adoption.

Un certain nombre de défis majeurs reste cependant posé, au premier rang duquel figure le déficit d’ambition. Rappelons que le niveau d’ambition global est défini par l’addition des engagements contenus dans l’ensemble des CPDN. Notons également que celles-ci sont devenues, depuis l’entrée en vigueur de l’Accord et pour les Parties l’ayant ratifié, des Contributions Déterminées au niveau national (CDN). En d’autres termes, il s’agit non plus d’engagements prévisionnels mais d’engagements concrets. La question de la mise en œuvre se pose donc au même titre que celle de l’ambition. Or, à ce jour, l’ensemble des études scientifiques s’accorde sur le fait qu’il existe un écart significatif entre les engagements des CPDN/CDN et les objectifs fixés dans l’accord de Paris.

Il est prévu que les Parties mettent à jour leurs CDN en 2020 (puis une nouvelle fois d’ici 2025, après le premier Bilan mondial prévu en 2023), avec l’obligation de revoir leurs objectifs à la hausse. Ce processus sera un élément crucial pour réduire l’écart entre engagements et objectifs. Au-delà de ce déficit d’ambition, l’absence de mécanismes permettant d’exercer une contrainte réelle sur les Parties, le manque de mesures concrètes pour s’assurer de la réalité des moyens de mise en œuvre qui seront mis à la disposition des pays en développement, ou encore le manque de prévisibilité du financement, figurent également parmi les principales interrogations quant au régime climatique international post-2020.

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